江苏省招商引资纠纷大数据分析及律师建议 | 耀时涉外原创

江苏省招商引资纠纷大数据分析及律师建议 | 耀时涉外原创

张晓宇 谌红莹

在全球化和区域经济一体化的大背景下，招商引资作为推动地方经济发展的重要手段，对于促进产业升级、增加就业、提高税收等方面发挥着关键作用。江苏省作为中国东部沿海的经济强省，其招商引资活动一直受到广泛关注。然而，随着招商引资活动的深入进行，各类争议案件也随之增多，这些争议不仅关系到投资者的利益，也影响着地方政府的信誉和投资环境。因此，对江苏省招商引资纠纷案件进行深入分析，对于优化投资政策、完善法律制度、提升投资环境具有重要意义。

耀时律师事务所通过研读 2021、2022、2023年江苏省内各级人民法院审理的73 份招商引资争议相关裁判文书，进行系统梳理和深入分析，最终形成了此份大数据报告，揭示案件的类型、审理程序、裁判结果、争议焦点等关键信息，以期为政策制定者、法律实务工作者以及投资者提供参考和启示。通过对案件数据的深入挖掘，我们希望能够为江苏省乃至全国的招商引资工作提供更为科学、合理的决策支持，促进经济的健康发展和社会的和谐稳定并为防范法律风险提供参考依据。

PART一、检索分析

一、数据来源及研究方法

采集时间：2023年2月15日

数据来源：Alpha案例库 

检索方法：

       案由：合同、准合同纠纷 / 行政

       关键词：招商引资、招商引资协议书 / 招商引资合同 / 协议书 / 投资协议

       文书类型：判决、裁定

       地域：江苏省

       年份：2021 / 2022 / 2023

数据筛选：利用Alpha案例库检索工具，按上述检索方法进行检索，获取了191份裁判文书，筛选排除当事人与第三方非政府或政府投资平台、与招商引资争议不相关的案例，剩余保留相关案例共73份（包括63 份判决书，10 份裁定书）进行统计分析。

二、江苏省招商争议案件整体情况分析

（一）案件类型

在73个案例样本中案件类型以民事案件最多，共67件，占比91.78%；行政案件6件，占比8.22%。这一比例揭示，在招商引资活动中，政府或政府投资平台作为平等民事主体涉及的合同纠纷和其他民事争议仍最为普遍。

（二）审理程序

从案件的审级分布来看，一审案件有38件，占比 52.05%；二审案件有 33件，占比 45.21%；再审案件有 2件，占比2.74%。从该组数据可以看出，招商引资争议案件往往存在较大争议，绝大多数案件经历了二审甚至再审程序，通过一审结案的占比不高。

（三）一审案件地域分布和法院层级情况

此次样本中，从一审案件38件的地域分布来看，江苏省招商引资相关案件以淮安最多，共15件，占比39.47%；盐城次之，有7件，占比18.42%；此外南通4件，无锡4件，常州2件，泰州2件，苏州、宿迁、徐州、扬州各1件，并未出现南京这一省会城市的身影。这一数据表明，省内部分城市近年来在招商引资活动中较为活跃，但在招商引资过程中也出现了较多的法律争议。同时，涉及招商引资争议的一审案件绝大部分都在基层人民法院审理，只有2.63%由中级人民法院一审审理。

（四）原被告身份情况

从本次样本一审的38个案件可以看出，政府及其投资平台作为被告的案件有17件，占比44.74%,作为原告的有16件，占比42.11%，作为第三人的有2件。

（五）案件裁判结果情况

1. 一审裁判结果情况

从一审裁判结果的分布情况可以看到，当前条件下38份样本中全部/部分支持的有29 件，占比为 76.32%；全部驳回的有8 件，占比为 21.05%；其他（准予撤诉） 1件，占比为2.63%。从该组数据可以看出，一审法院对原告诉讼请求全部/部分支持的情况占大多数。结合案例内容来看，双方当事人的争议焦点往往围绕合同的订立、履行、违约、解除等基本内容展开，法院多以当事人相互之间权利义务约定为依据进行裁判（合同内容违反法律行政法规的效力性或禁止性规定的除外）。也就是说，当事人起诉往往是因为对方未履行合同约定义务，或者仅仅履行了部分合同义务而导致发生纠纷，而法院基于合同约定对诉请事实进行认定并依法作出裁判。

2. 二审裁判结果情况

通过对二审裁判结果分析可以看到：维持原判的有 27件，占比为81.82%；改判的有5件，占比为 15.15%；其他的有 1 件，占比为3.03%。这一比例表明，在大多数情况下，二审法院维持了一审判决，这有助于维护法律的权威性和预期的一致性；但也意味着上诉方在上诉过程中存在较大挑战。

3. 再审裁判结果情况

近三年内涉及再审的案件有2件，均因未能满足启动再审的标准被驳回。

PART二、争议焦点分析

检索的73个2021-2023年江苏省招商引资争议案件中，主要争议焦点集中在：涉案主体认定、合同效力与履行问题、违约责任、诉讼时效和其他问题（奖励政策和税收优惠）等。

一、主体认定问题

参考案例：南通市通州区人民法院（2021）苏0612民初2011号

原告：锡通科技产业园管理委员会

被告：中港粮油（江苏）有限公司、泉州市金华油脂食品有限公司

争议焦点：签约方新设的项目公司是否是案涉协议主体

法院认为：关于案涉协议主体认定问题：投资协议书、投资补充协议书、补充投资协议书等的签订主体虽然为原告（锡通科技产业园管理委员会）与案外人中羚国际公司，但双方于2011年7月5日签订投资协议书、投资补充协议书之后，中羚国际公司全资设立被告中港粮油公司，被告中港粮油公司作为食用油项目实施主体，参与土地挂牌竞拍，与南通市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，并向原告申请返还土地款，原告实际也向被告中港粮油公司支付1456万元土地款，中羚国际公司并未再参与该合同的履行，原告实际也将被告中港粮油公司视为合同相对方，以上事实表明被告中港粮油公司直接与原告发生合同约定的权利义务关系，与原告形成事实上的合同关系，且2018年11月16日的协议书系原告与被告中港粮油公司签订，该协议书内容与之前原告与中羚国际公司签订的投资协议书、投资补充协议书、补充投资协议书具有关联性、承继性，故案涉协议主体应认定为原告与被告中港粮油公司。

律师建议：

为免争议，我们建议在招商引资相关合同中明确约定，项目公司成立后，项目公司将承继投资方的权利义务，同时，如果项目公司没有完全履行义务，投资方应继续履行协议项下的各项义务；作为增信，投资方可向政府方出具履约保证函，就项目公司承担协议项下的义务向政府方承担连带保证责任。双方可以进一步在协议文本中明确约定项目公司的出资人、注册资本（实缴资本）、最低经营年限等，并设置一定期限内项目公司股权限制变动的条款以确保项目公司控股股东持股比例维持相对稳定，同时，双方可约定除合同另有约定的情况外，项目公司不可将协议中权利义务转让给第三方。

二、合同效力与履行问题

参考案例：江苏省泰州市中级人民法院（2023）苏12行终118号

原告（上诉人）：上海海某公司

被告（上诉人）：兴化市合陈镇人民政府

一审争议焦点：

   ● 案涉合同效力如何认定；

   ● 上海海某公司要求合陈镇政府返还土地出让金及支付利息、赔偿土地增值损失的请求应否得到支持。

一审法院认为：

   ● 兴化市合陈镇人民政府无权签订土地使用权出让合同，其与上海海某公司签订的投资协议中涉及的尚未办理出让手续的土地，在本案审理终结前未得到兴化市自然资源和规划局的追认，该部分合同约定应属于无效。

   ● 根据双方投资协议约定以及上海海某公司已经缴纳土地出让金的事实，上海海某公司要求合陈镇政府返还其缴纳的5.06亩土地出让金253000元的诉讼请求，依法应予以支持。对于上海海某公司要求合陈镇政府支付利息的主张，从合陈镇政府实际交付土地的现状和相关会议纪要记载看，其一直在积极主动追求达成协议目的，却因用地指标不足等因素致部分土地出让未能实现，而上海海某公司亦未按照投资协议约定缴纳土地出让金和完成投资，且合陈镇政府不是土地行政主管部门、不具备签订土地出让协议的主体资格等为公众所知，双方对于目前协议尚未完成土地出让部分的约定无效后果发生均存在过错，酌情由合陈镇政府赔偿上海海某公司利息损失50000元。

二审争议焦点：

   ● 事实争议，即投资协议书的实际履行情况；

   ● 法律适用争议，即合陈镇政府以5万元/亩的价格向上海海某公司提供土地的约定是否有效；如果该约定无效，协议应当如何处理。

二审法院认为：

   ● 关于争议焦点一：1.合陈镇政府主张，已实际向江苏海某公司实际交付17亩多土地，而上海海某公司主张江苏海某公司仅实际占地11亩地，尚有5.06亩土地未交付使用。合陈镇政府在原审中提交的江苏海某公司加盖印章的平面图显示，该公司院墙内实际占用土地为15.65亩、院墙外占用土地为1.5亩，合计17.15亩。关于该平面图的真实性问题，上海海某公司在泰州市海陵区人民法院庭审中陈述，江苏海某公司系为了配合办理不动产权证，才配合合陈镇政府在平面图上盖章确认，但在原审及本案中均未提供充分证据推翻上述平面图的真实性。故，在江苏海某公司办理不动产证时，合陈镇政府已向其交付17.15亩土地。2.关于土地出让金的缴纳情况，结合上海海某公司提供的发票、收据，综合上海海某公司在庭审中的陈述，可以认定，上海海某公司已按照5万元/亩的价格缴清17.15亩的土地出让金，剩余多支出的部分用于支付青苗补偿费、办证手续等费用。

   ● 关于争议焦点二：1. 根据国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让合同应当按照自愿、有偿的原则，由市县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。根据此规定，只有县级以上人民政府土地管理部门才有权与土地使用者签订土地出让合同，乡镇一级人民政府无权与土地使用者签订土地出让合同。本案中，合陈镇政府与上海海某公司在投资协议中约定以5万元/亩的价格出让土地显然违反了国家法律、行政法规的强制性规定，故投资协议中关于土地价格约定的条款为无效条款，自合同签订之日起即不发生法律效力。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。”《中华人民共和国民法典》第一百五十七条：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生法律效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。”根据上述规定，投资协议中关于土地出让价格约定的条款为无效条款，合陈镇政府及上海海某公司基于该无效条款所取得的财产，应当互相返还。2 .但根据本案所查明的事实，上海海某公司向合陈镇政府缴纳的土地出让金，已经由国土部门收取，并为江苏海某公司按照实际土地出让价格约12万/亩办理7.12亩土地出让手续。应当说，合陈镇并未因案涉投资协议书获得利益。且江苏海某公司已实际占据17.15亩土地，并实际经营收益多年，现江苏海某公司已与上海海某公司无关联，本院即使判决上海海某公司返还未办理出让手续的土地，上海海某公司亦无返还之可能。因此，综合上述两方面因素，上海海某公司单方面要求合陈镇政府返还土地出让金及其收益、赔偿增值损失之诉求无事实和法律依据，本院不予支持。

律师建议：

项目所在地的市、县、区政府或开发区管委会一般可以作为签约主体，但重大招商引资项目中涉及政府方承诺或协调的，应特别注意确保协议应当由相应级别政府方同投资者签订，确保政府方作出的相关承诺和约定符合法定职权、法律规定。尤其是，政府或政府投资平台在签订土地使用权出让合同时，应确保合同的合法性，避免违反国家法律、行政法规的强制性规定。乡镇一级人民政府通常无权签订土地出让合同，应由县级以上人民政府土地管理部门负责。

三、违约责任

参考案例：江苏省淮安市中级人民法院（2021）苏08民终1033号

原告（被上诉人）：金湖县人民政府

被告（上诉人）：江苏金茸农业科技有限公司

争议焦点：

   ● 双方于2017年6月30日签订的《江苏金湖食用菌产业园投资协议书》及《江苏金湖食用菌产业园投资补充协议书》是否应当解除；

   ● 金茸公司的行为是否构成违约，是否应当向金湖县人民政府返还产业发展扶持资金3175.58万元。

一审法院认为：

   ● 关于争议焦点一：金茸公司提交给金湖县人民政府的项目可行性研究报告载明：“建设期约为3.5年，分期建设从2017年6月开始至2020年12月全部建成投产。而《江苏金湖食用菌产业园投资协议书》约定，项目建成投产三年内实现年开票销售10亿元以上。现金茸公司未按照投资协议约定的进度和期限完成项目的建设和投资，该项目起步后至今一直处于停止状态，并且金茸公司已将案涉项目扶持资金全部挪作他用，金茸公司已以自己的行为表明不履行主要债务，故金湖县人民政府主张解除双方签订的投资协议及投资补充协议具有事实和法律依据，法院予以支持。

   ● 关于争议焦点二，金茸公司未按投资协议约定履行各项义务，其行为已构成违约，应当向金湖县人民政府返还3175.58万元产业发展扶持资金，其理由如下：1.金茸公司未按投资协议的约定和项目可行性研究报告载明的进度履行项目设计报批义务，构成违约；2.金茸公司未按协议约定和项目可行性研究报告载明的进度完成项目投资和建设，已构成根本违约，应当依照投资协议的约定向金湖县人民政府返还3175.58万元产业发展扶持资金；3.金茸公司辩称其没有推进投资和建设的原因是金湖县人民政府隐瞒案涉合同中部分土地被抵押的事实，导致其无法按照原设计规划进行统一施工，该理由不能成立：首先，金茸公司已取得第一批334229平方米约501亩建设用地使用权，另外57亩虽处于抵押状态但占比例极少，且按金茸公司陈述，该地块是用于办公用房，即使不能实际使用也不足以影响金茸公司推进其他项目的投资和建设；其次，金湖县国有资产经营投资有限责任公司是金湖县人民政府下设单位，作为57亩土地的使用权人，已向金茸公司出具承诺函表明不干涉金茸公司的施工建设，并进一步承诺如因抵押融资给金茸公司造成损失由该公司赔偿，金茸公司的权利已得到充分保障。因此，该57亩土地仅有权利瑕疵而无实际使用障碍，金茸公司完全可以按照原设计规划进行统一施工；最后，金湖县人民政府已将该57亩土地交付金茸公司使用，但金茸公司拒绝。即使在金湖县国有资产经营投资有限责任公司出具承诺函以后，金茸公司仍未推进项目建设，其主观上显然存在不履行投资协议的故意。因此，金茸公司辩称因57亩土地未取得使用权导致项目不能推进的理由不能成立。金茸公司辩称产业发展扶持资金3175.58万元系地价的返还，不应当返还给金湖县人民政府。因双方在投资协议中并未有地价返还的约定，只明确约定了金茸公司不履行项目投资和建设义务时，金湖县人民政府有权收回产业发展扶持资金，因此金茸公司的辩解主张没有事实依据，不予支持。

二审法院认为：一审认定事实清楚、证据确实充分。上诉人金茸公司的上诉请求不能成立。

律师建议：

政府或政府投资平台在签订土地使用权出让合同时，应确保合同的合法性，避免违反国家法律、行政法规的强制性规定。乡镇一级人民政府通常无权签订土地出让合同，应由县级以上人民政府土地管理部门负责。在土地交付过程中，应确保土地的实际使用面积与合同约定相符。政府应提供准确的土地测量数据，并在必要时进行第三方确认，以避免因土地面积争议导致的纠纷。房屋租赁也要明确具体面积。投资人在签订投资协议时应承诺明确的项目进度和投产时间，并确保按期完成。政府在发现投资人未能按期投产时，应依据合同约定及时行使解除合同的权利。在合同中应明确双方在合同履行过程中可能遇到的风险分担机制，以及在合同解除后财产返还和损失补偿的具体方式。

四、诉讼时效与其他

参考案例：江苏省淮安市中级人民法院（2021）苏08民终4912号

原告（被上诉人）：淮安台青物流有限公司等七公司

被告（上诉人）：淮安经济发展产业项目服务有限公司

一审争议焦点：

   ● 本案是否已过诉讼时效；

   ● 台青公司等七公司主张计算奖励的依据；

   ● 承诺书对台青公司等七公司是否有约束力，在未完成任务时奖励政策标准如何确定。

一审法院认为：

   ● 关于争议焦点一：经发公司辩称台青公司等七公司自认协议于2018年8月1日终止，故本案已过诉讼时效，一审法院认为，经发公司最后一次付款时间为2021年2月10日，该时点经发公司仍在履行案涉协议的义务，故台青公司等七公司提出本案主张未过诉讼时效。

   ● 关于争议焦点二：当事人应就其主张承担举证责任。本案中，双方合同约定，奖励用于研发、管理及人才引进方面的投入，如遇到政策的调整，由经发公司及时通知台青公司等七公司，经发公司需按新的奖励比例享受优惠政策。经发公司通知台青公司等七公司政策变动，符合合同约定，经发公司根据自身情况确定不再继续缴纳税费，故对台青公司等七公司提出系经发公司原因导致条件不成就的主张，一审法院不予采纳。

   ● 关于争议焦点三：经发公司辩称台青公司等七公司自愿向其承诺如未完成1445万元，则视为没有完成任务，只享受营改增值税20%奖励，台青公司等七公司对此不予认可，称其原本可以完成全年任务，后因经发公司单方调整才导致台青公司等七公司未能完成。一审法院认为，台青公司等七公司出具承诺书，理应受到该承诺的约束，因经发公司未能提供证据证明该承诺书中将“40%”修改为“20%”系双方协调一致确定，故对于未完成任务的情形，应按按实际缴纳营改增增值税的40%计算。对经发公司提出只享受营改增值税20%奖励的主张，一审法院不予采纳。经计算营改增奖励款应为3317337.35元。关于企业所得税，根据协议约定，台青公司等七公司年营改增实际缴纳额达到530万元时，企业所得税实际纳税的15%计算奖励，经计算为76469.97元，合计3393807.32元，经发公司已付款1991073.79元，经发公司尚欠1402733.53元。经发公司未能履行付款义务，已构成违约，应当承担违约责任，故对台青公司等七名台青公司等七公司要求经发公司支付款项1402733.53元及利息损失（自2019年1月21日起，按中国人民银行同期贷款利率计算至2019年8月19日止，此后按照全国银行间同业拆借中心公布的市场报价利率计算至实际给付之日止）的诉讼请求，一审法院予以支持；对超出部分，一审法院不予支持。对于台青公司等七公司要求南马厂街道办承担责任的诉讼请求，本案中南马厂街道办作为见证人盖章确认，台青公司等七公司要求其承担责任无事实和法律依据，一审法院不予支持。

二审争议焦点：

   ● 涉案协议是否合法有效；

   ● 奖励计算基数是否准确；

   ● 税收返还比例应如何确定。

二审法院认为：

   ● 关于争议焦点一：上诉人主张《税收征收管理法》规定，税收法定，任何机关不得作出减税、免税的决定。本案协议应认定无效。本院认为，该规定为管理性规定，并不直接导致本案协议无效，且本案中，与台青等七公司签订协议的是经发公司，经发公司并非是政府机关，也并不适用以上条款。

   ● 关于争议焦点二，上诉人主张其将对台青等七公司交税的具体数额进一步举证，以证明一审认定的纳税数额有误。但上诉人在法庭限定的期限内未能举证，故本院对其上诉理由不予采信。

   ● 关于争议焦点三：上诉人主张按照20%计算返还比例。但依据台青等公司出具的承诺书，明确载明返还比例为40%，经发公司将其涂改为20%并称系双方一致同意但未能举证证明，故本院对上诉人该上诉理由亦不予支持。

律师建议：

政府或政府投资平台在提供税收优惠、财政补贴等时，应确保政策的明确性和稳定性，政策文件应详细说明优惠条件、执行期限以及可能的变动情况，避免因政策不明确或变动导致争议；对于奖励资金，应明确约定奖励资金的发放条件和周期，以激励投资方达到经济指标并获得奖励资金，还应约定收回奖励资金的具体情形，以避免对扶持资金的浪费。对协议中的税收地方留成部分返还条款，建议明确税收地方留成部分返还的正当目的，确保税收优惠条款的有效性。对投资方未能达成经济指标的情形，应设定相应的违约责任条款，例如协议解除、违约金、经济损失赔偿、奖励扶持资金返还等，以弥补投资方未依约履行义务对政府方所造成的损失。另一方面，企业在参与政府招商引资项目时，应充分评估政策法律风险，明确合同条款，积极收集和保留证据，并在必要时寻求专业法律意见，以保护自己的合法权益。同时，双方当事人应积极行使权利，以免过了诉讼时效而失去胜诉权利。

PART三、结  语

通过对江苏省招商引资争议案件的深入分析与检索，我们揭示了招商引资实践中的关键风险点，并提出了针对性的风险防范策略。这些案件不仅映射出法律风险和治理挑战，也为优化政策制定和实践提供了宝贵的参考。作为中国经济的重要增长极，江苏省的招商引资成效对地方经济的繁荣和社会稳定至关重要。 

为构建一个更加稳固的投资环境，建议政府在招商引资时采取以下措施：确保政策的稳定性，明确合同条款，建立高效的沟通机制，提供法律支持，并设立公正的争议解决渠道。这些措施将有助于增强投资者信心，减少潜在的法律纠纷，提升江苏省的投资吸引力，为全国乃至全球经济发展贡献更多力量，共同书写地方经济繁荣与社会进步的新篇章。

 【律师简介】  

张晓宇律师，江苏耀时律师事务所主任、创始人。经济法、金融法双硕士，中国大陆和美国纽约州律师，上海证券交易所独立董事资格。曾在英国伦敦XXIV大律师楼担任国际商事仲裁访问律师。张晓宇律师入选“中华全国律师协会“涉外法律领军人才”名录；江苏省律师协会“江苏省省级涉外律师人才”名录；司法部“全国千名涉外律师人才”名录；担任南京师范大学中国法治现代化研究院“一带一路”法治发展研究中心研究员；获评南京市”优秀涉外律师”、“涉外专业律师”、“金牌巾帼律师”，担任诸多上市公司、跨国公司、世界500强企业，中小企业、高净值人群法律顾问。

谌红莹，江苏耀时律师事务所律师助理。文学（德语专业）、财务会计与审计专业双学士。拥有三年政府招商工作经验，并曾就职国内头部互联网企业、大型出境旅游企业从事市场工作。谌红莹以中文、德语、英文为工作语言。她擅长多视角地连接商业洞察与法律智慧，以及跨部门沟通、客户关系维护和紧急事件处理。