美英欧对俄罗斯制裁工具梳理｜耀时涉外原创

美英欧对俄罗斯制裁工具梳理｜耀时涉外原创

张晓宇 戴蔚

基于客户需求，耀时律师团队近期对美国、英国和欧盟对俄罗斯的制裁法律政策进行了系统梳理。

本文节选了其中的部分内容，以飨读者。期望能帮助有需要的读者更好理解国际关系中的制裁机制，评估这些制裁对全球供应链、能源市场和贸易流向的潜在影响，规避风险并寻求新的经济机遇。

PART 一、美国对俄罗斯的制裁工具

美国对俄罗斯的制裁工具由一系列法律和行政命令构成，涵盖了金融、能源、国防和网络等多个领域。根据不同的法律和行政命令，美国政府会由不同部门牵头落实对俄制裁措施。

（一）国会立法

国会立法为美国政府的域外制裁提供了法律授权。国会立法主要包括两类：

1. 基础性法律，包括《国家紧急状态法》（National Emergencies Act，NEA, 1976）、《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA，1977），授权美国总统行使包括冻结资产、金融交易禁令、没收外国实体或国家财产在内的制裁权力；《出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018, ECRA），作为《出口管理条例》（EAR）的上位法律，规定了美国对商业物品和技术出口的管制权力。

在《国际紧急经济权力法》（IEEPA）的1702章节，规定了总统在宣布国家进入紧急状态后可以行使广泛的经济权利，具体包括：冻结外国国家或其公民在美国境内的资产、禁止或限制任何与受制裁国家或个人的金融交易、禁止或限制进出交易，包括商品、技术和服务；限制或禁止资金的转移或支付；封锁外国国家或特定实体和个人在美国的财产和资产等。

《出口管制改革法》（ECRA）授予了美国商务部产业与安全局（BIS）对军民两用产品出口的管辖权。为具体履行出口管制的法律职责，BIS又制定了《出口管制条例》（Export Administration Regulations，EAR），其中有很多实施出口管制的细节。一旦某项产品或技术被限制，出口方就必须获得有关部门的出口许可方能出口。如果违反相关法律规定，将会受到严厉的处罚，包括罚金、取消出口资格等，严重的还会被追究刑事责任。

2. 专项法律，例如《全球马格尼茨基人权问责法》（Global Magnitsky Accountability Act）、《支持乌克兰主权、完整、民主和经济稳定法案》（Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act of 2014）、《2014年乌克兰自由支持法案》（Ukraine Freedom Support Act of 2014）、《以制裁反击美国敌人法案》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA，2017）、《保护欧洲能源安全法》（Protecting Europe’s Energy Security Act，PEESA）等，为针对俄罗斯的制裁政策提供法律依据。

以《以制裁反击美国敌人法案》（CAATSA）为例，该法案第2章特别规定了对俄实施经济制裁的条件、措施、解除及程序等具体内容，也被称为《反击俄罗斯影响法》。该法扩充了对俄制裁的内容：

● 受制裁的行为包括：网络安全、原油项目、金融机构、腐败、侵犯权、逃避制裁、与俄罗斯国防和情报部门的交易、出口管道、政府官员侵吞国有资产、向叙利亚转让武器。 

● CAATSA第222条把之前涉及制裁俄罗斯的六个总统行政令上升为法律。由于在美国立法体系中，总统行政令并不自动成为法律，此举意味着将修改制裁条款的权利转移到了国会，为行政团队设定了对俄外交的基本规则，固化了政策基调。【1】

（二）行政命令与指令

美国总统行政命令作为行政权力，其适用范围更加广泛、具体且更具时效性；指令则是对行政命令中的制裁内容进一步细化，以此来提升制裁措施的精确性。

美国对俄罗斯进行制裁以来，已经发布多项行政命令，例如13660号行政命令（2014年3月6日），制裁参与破坏乌克兰主权的个人和实体；13661号行政命令（2014年3月17日），进一步制裁俄罗斯政府官员、实体和个人；13662号行政命令（2014年3月20日），扩大对俄罗斯关键经济部门的制裁，包括金融、能源和国防，该行政命令有四项指令，禁止与行业制裁识别清单上的实体进行交易；14024号行政命令（2021年4月15日），以俄罗斯的网络活动、干涉美国选举和其他行为为由扩大了制裁范围；14065号行政命令（2022年2月21日），禁止美国人在乌克兰的顿涅茨克和卢甘斯克地区范围内进行新的投资、贸易和融资活动，制裁涉及该地区的个人、实体和财产等。

（三）具体制裁措施

基于上述法律体系基础，美国使用了多种制裁工具对俄罗斯进行全方面制裁。

1. 个人与实体制裁

（1）特别指定国民（SDN）清单

特别指定国民清单由美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布并管理，包含个人、实体、船舶、飞机。美国人被禁止与特别指定国民清单中的各方进行交易，并且必须封锁其在全球各地占有或控制的特别指定国民清单上的各方的任何资产。被封锁的资产实质上即被冻结。未经海外资产控制办公室明确授权，禁止美国人对其占有或控制的被封锁资产行使任何权利或特权。任何人寻求与被封锁方进行交易，必须首先向海外资产控制办公室申请特别许可，除非已经取得了海外资产控制办公室的一般豁免许可允许交易。如被列入特别指定国民清单，实际上就被切断了与美国相关的业务或金融交易。【2】

自2022年2月以来，OFAC在SDN清单上添加了2500多个涉俄制裁对象，包括约2400个个人和实体、115艘船只和19架飞机。由于上述制裁，被指定主体的财产及其对由美国主体拥有或控制的财产的权益必须被冻结，而且除非有特别许可或一般许可准许，涉及上述被指定主体并包含美国因素的几乎所有交易均被禁止。【3】

（2）行业制裁识别清单 (SSI List)

行业制裁识别清单同样由美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布并管理。该清单列明了美国财政部长根据第13662号行政命令确定的俄罗斯经济行业经营的实体。与特别指定国民清单中的个人和实体不同，被列入行业制裁识别清单的个人和实体不会面临资产冻结，美国人也未被严格禁止与其交易。然而，行业制裁识别清单中的个人和实体受到的制裁更有针对性，目的是切断其获得特定类型融资的渠道，而被列入清单的能源公司还会被限制获取美国出口产品。

第13662号行政命令有四项指令，禁止与行业制裁识别清单上的实体进行交易，包括：(1) 限制对所列俄罗斯金融行业实体的新股权投资和融资；(2) 禁止对所列俄罗斯能源行业实体的新融资；(3) 禁止对所列俄罗斯国防行业实体的新融资；(4) 禁止美国与清单中所列实体开展与俄罗斯深海、北极近海或页岩油项目开发相关的贸易，或与全球范围内在此类项目中拥有33%以上所有权或多数表决权的所列实体进行贸易。【4】

（3）实体清单（Entity List）

美国商务部工业和安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）出口管制措施主要有实体清单、未经核实清单、被拒绝人员清单、军事最终用户清单等，其中，实体清单为最主要措施。实体清单列出了被认定为对美国国家安全或外交政策构成风险的外国个人、实体和组织。这些名单可以包括俄罗斯的公司、研究机构、政府部门、个人等，列入实体名单的实体会面临：出口限制，即禁止或限制美国公司向列入名单的实体出口敏感技术和产品；许可证要求，即列入名单的实体可能需要获得特别许可证才能从事与美国有关的商业活动。

目前已有多家俄罗斯企业或个人被列入实体清单，受到BIS的进出口管制。因列入的实体较多，具体可检索BIS官网实体清单列表。【5】

2. 行业与部门制裁

（1）能源制裁

在全球能源体系中，俄罗斯一直是最重要的能源生产大国和出口大国之一。能源行业也是美国对俄进行制裁打击的重点目标，目的是重挫高度依赖能源出口的俄罗斯，掐断其经济动脉，减少其用于支持战争的能源出口收入。在美国的相关制裁措施里，明确规定了禁止从俄罗斯进口石油、天然气、煤炭等能源；禁止美国对俄罗斯能源部门的新投资；禁止美国人资助或支持在俄罗斯投资能源公司等具体制裁措施。2022年，美国通过了《停止进口俄罗斯原油法案该法案》（Ending Importation of Russian Oil Act），禁止进口俄罗斯原油产品（包括矿物燃料、矿物油及其蒸馏产品、沥青物质和矿物蜡）。

（2）金融制裁

美国对俄罗斯的金融制裁是一系列措施,包括冻结俄罗斯外汇储备、制裁特定的俄罗斯银行、限制美元使用等等。在针对金融体系的制裁中，美国OFAC灵活运用了包括特别指定国民清单（SDN清单）、代理行和通汇账户制裁清单（CAPTA清单）、非SDN菜单式制裁名单（NS-MBS清单）等多个制裁清单，有选择性地对不同俄罗斯金融行业主体施加包括全面资金交易、主权债务交易与融资等不同程度的限制禁令，并与欧盟等盟友联合将7家俄罗斯银行从SWIFT支付系统排除，实质性斩断了俄罗斯主要银行机构的跨境美元结算渠道。【6】

（3）军事制裁

美国对俄罗斯的军事制裁包括国防企业制裁、出口管制、对俄罗斯军事和安全部门有关的实体进行资产冻结、军事合作限制、军事融资限制等。例如，美国以支持俄罗斯军工企业和国防企业为由指定了600多个制裁对象，包括国防相关机构、军火商以及军事供应链参与者。这些被制裁主体从事的活动包括为俄罗斯军方开发、生产战斗机和车辆、导弹、无人机及碳纤维。OFAC还将参与无人机生产的28名伊朗个人和实体指定为制裁对象。【7】

PART二 、英国对俄罗斯的制裁工具

（一）主要法律框架

1.《制裁与反洗钱法案》（Sanctions and Anti-Money Laundering Act, 2018）

在英国脱离欧盟后，英国的国家制裁制度和法律基础发生了变化。2018年，英国通过制定《制裁与反洗钱法案》扩大了英国政府自身实施制裁的权力，建立起脱欧后英国制裁制度框架。2020年1月31日，英国脱离欧盟，进入过渡期。继续沿用欧盟制裁要求。《制裁与反洗钱法案》从脱欧过渡期结束后生效，该法保持了英国金融制裁制度整体监管框架的稳定性。

法案授权政府通过法律命令（Statutory Instruments）制定具体的制裁措施，包括对特定国家、政府官员、实体或个人实施的经济和金融限制。法案允许英国政府冻结涉嫌涉及国际冲突、人权侵犯、恐怖主义支持或其他国际违规行为的个人和实体的资产，同时可以实施旅行限制等措施。法案设立了专门的执行机构和程序，确保英国金融机构和个人在国内外的行为符合制裁规定，并设立了适当的资源和程序来管理和执行相关的制裁措施。

2. 《对俄罗斯（制裁）（退出欧盟）条例》（“英国对俄罗斯制裁条例”， UK Russia (Sanctions) (EU Exit) Regulations ）

《英国对俄罗斯制裁条例》是英国根据《制裁与反洗钱法案》制定的具体法规之一，用于实施对俄罗斯的具体制裁措施。法规是在英国决定退出欧盟后制定的，用于确保英国能够继续有效地实施对俄罗斯的制裁措施，为英国政府提供了在脱欧后继续实施和管理制裁措施的法律依据和操作框架。

《英国对俄罗斯制裁条例》实施了金融、贸易、运输和移民等领域的具体制裁措施，以及违反这些制裁措施可能面临的处罚。为应对2022年俄乌战争及新的国际形式，英国又在2022至今对此条例颁布了多达24条修正案【8】，不断扩大对俄罗斯的制裁。

（二）制裁实施机制

1. 金融制裁——金融制裁实施办公室（OFSI）

金融制裁实施办公室（OFSI）是英国财政部的一部分，负责确保金融制裁在英国得到正确的实施和执行。当前英国金融制裁类型有：一是定向资产冻结，限制制裁对象对资金和经济资源获取，适于指定个人，企业实体和非企业团体，相关人员被列入OFSI综合制裁名单(consolidated list)中。二是限制进入金融市场获取服务，包含：投资禁令、限制进入资本市场、停止银行业务关系、在支付某些款项之前通知或寻求有关机构授权、限制提供财务，保险，经纪或咨询服务或其他财务援助；三是限制开展业务,禁止从事指定业务类型。【9】

OFSI有两份受金融制裁的名单，一份是上文中提到的受到资产冻结的人员名单，即OFSI综合制裁名单，此外还有一份与金融和投资限制有关的人员名单，这份名单会列出受到特定金融和投资限制的人员，这些人也可能同时被列入综合名单。自俄乌冲突爆发以来，英国已累计制裁了1600多名个人和实体。

此外，FCDO(英国外交和联邦发展事务部）负责公布英国制裁名单，其中提供了根据《制裁与反洗钱法案》制定的条例指定或指定的制裁名单的详细信息。该清单还详细说明了哪些制裁措施适用于这些人、实体或船只（例如金融、移民、贸易或运输制裁）。OFSI 与 FCDO 密切合作，以确保各自的名单保持一致。

2. 贸易制裁——商业和贸易部 (DBT)

英国外交、联邦和发展办公室(FCDO)负责制定英国的整体制裁政策，英国商业和贸易部(DBT)负责实施贸易制裁和其他贸易限制，并全面负责贸易制裁许可。DBT的出口管制联合单位(ECJU)全面负责贸易制裁许可。从DBT官网可以看到，俄罗斯受到的贸易管制包括武器禁运和过境管制。【10】

（三）针对俄罗斯的制裁措施

围绕《制裁与反洗钱法案》即《英国对俄罗斯制裁条例》确定的制裁内容，英国主要执行了以下几方面制裁措施：

1. 金融制裁

针对俄罗斯，英国实施了大量金融制裁措施。举例来说：

2022年2月22 日，英国金融制裁执行办公室（OFSI）发布了一份金融制裁通知，更新了 OFSI 综合名单，并根据英国《2018年制裁和反洗钱法》，增加了8个俄罗斯的制裁对象，包括5家俄罗斯银行和3位知名金融寡头，冻结了相关主体的资产。

2022年，在《英国对俄罗斯制裁条例（修正案)(第5号)条例 2022》中，英国政府禁止英国个人或实体为用于俄罗斯联邦中央银行 (Central Bank of the Russian Federation)、俄罗斯联邦国家财富基金 (National Wealth Fund of the Russian Federation)、俄罗斯联邦财政部 (Ministry of Finance of the Russian Federation)、直接或间接归属上述任何一方或上述任何一方直接或间接控制的人；或者代表上述任何一方行事或受上述任何一方指示行事的人的外汇储备和资产管理提供金融服务。

2022年7月19日，《英国对俄罗斯制裁条例（修正案）（第12号）条例2022》生效，出台了对与俄罗斯有关的某些投资活动的禁令，包括：(i) 直接（或为向与俄罗斯有关联的主体提供资金，或为该等主体的利益而间接）获得位于俄罗斯的土地的任何所有者权益，或获得与俄罗斯有关联的实体的或营业地位于俄罗斯的其他实体的任何所有者权益；(ii) 与和俄罗斯有关联的主体直接或间接设立任何合资企业；(iii) 在俄罗斯开设代表处或建立分支机构或附属机构；或(iv) 提供与任何该等活动直接有关的投资服务。

2. 贸易制裁

英国对俄罗斯的贸易制裁同样呈现范围愈发加大的趋势，举例来说：

《英国对俄罗斯制裁条例（修正案)(第3号)条例 2022》规定，扩大向俄罗斯出口、供应、交付和提供军民两用商品和技术或供在俄罗斯使用的现有禁令范围，将“关键行业商品和技术”纳入限制范围。这包括某些列明的电子设备、计算机、电信设备、信息安全产品、传感器和激光产品、导航和航海相关商品以及助推相关商品。

禁止提供与军民两用商品和技术以及关键行业商品和技术有关的技术援助、金融服务和经纪服务。但是，关键行业产品和技术中有某些例外情况，包括个人物品、飞机和船舶的移动、外交使团、消费通信设备和软件更新等相关领域。

2022年7月15日，《英国对俄罗斯制裁条例（修正案)(第11号)条例2022》生效，进一步扩大限制，包括禁止提供与某些钢铁制品有关的技术援助、金融服务或中介服务；禁止买卖拦截和监控产品和技术；禁止向与俄罗斯有关联的主体出口、供应或提供银行票据，并禁止出口、供应或提供银行票据供在俄罗斯使用。

PART 三、欧盟对俄罗斯的制裁政策

（一）主要政策依据

欧盟的制裁法规是由欧盟安全委员会（CFSP）的理事会决定，经欧盟理事会和欧盟议会通过，在欧盟官方公报上公布后生效。欧盟对俄罗斯的制裁开始于2014年克里米亚危机之后，其制裁措施主要规定于2014年269号理事会条例（《关于对破坏或威胁乌克兰领土完整、主权和独立的行为采取限制性措施》，简称269条例）和2014年833号理事会条例（《针对俄罗斯破坏乌克兰局势稳定的行动采取的限制性措施》，简称833条例）。2022年俄乌冲突爆发以来，欧盟通过对这两个条例的修订，极大地提升了制裁力度，拓展了制裁范围。

1. 269条例（EU Regulation No 269/2014）

2014年3月17日，欧盟理事会通过第269条例，对威胁乌克兰主权、领土完整和独立的主体采取制裁措施，包括旅行限制、资产冻结、出口管制、融资限制等。欧盟各成员国有责任在国内立即实施这些制裁措施，并确保有效执行。经多次修订的欧盟269条例旨在执行欧盟理事会第2014/145号决定（Council Decision 2014/145/CFSP），重点是对个人和实体实施制裁。

2. 833条例（EU Regulation No 833/2014）

2014年7月，欧盟理事会通过833条例，833号条例更侧重于贸易限制和金融制裁。金融方面，限制俄罗斯国有金融机构从欧盟一级市场和二级市场获得资金的渠道。贸易方面，本条例最初只限制用于军事用途或供特定实体使用的军民两用物项的出口。2022年修订后的版本扩大了出口禁令的范围，将其适用于向俄罗斯出口或为供俄罗斯使用而出口的所有军民两用物项（包括直接和间接向俄罗斯销售、供应、转移等行为）。【11】

（二）具体制裁措施

1. 个人与实体制裁

随着俄乌战争的开始，2022年2月25日，欧盟修订了269条例第3条，将条例制裁对象的范围扩大到“实质上或经济上支持或受益于”俄罗斯政府、俄罗斯决策者的自然人、法人、机构或实体，以及“涉及为俄罗斯政府……提供实质收入来源的经济领域的商界领袖、法人、机构或实体”。 

根据269条例第2条的规定，在欧盟范围内该条例列明的“任何自然人或法人、机构或实体，或与他们关联的自然人或法人、机构或实体所拥有或控制的所有资金和经济资源，应被冻结”。其中，“资金”指任何形式的金融性资产，除现金、存款外，还包括股票、担保、信用证等等；“经济资源”指非资金形式但是可以用于获得资金、货物或服务的任何财产，涵盖了有形资产和无形资产，动产和不动产，同时也包括可以用来获取资金、货物或服务的资源，包括知识产权。该项规定是欧盟针对俄罗斯特定个人或实体采取资产“冻结”措施的基础法律依据，产生的效果并不仅限于对制裁对象财产的冻结，制裁对象与欧盟各国之间的所有交易也因此被实质性的禁止了。【12】

目前，被制裁个人名单中包括俄罗斯总统弗拉基米尔·普京；俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫；亲俄派乌克兰前总统维克多·亚努科维奇；俄罗斯国家杜马和国家安全委员会成员；部长、当地政治家、法官、高级官员和军事人员等。受制裁实体名单中包括最重要的俄罗斯金融机构（如，俄罗斯联邦储蓄银行）和国家结算存管处；俄罗斯政府机构和政党；俄罗斯武装部队；在俄罗斯军事领域和各民用领域开展经营的国防和工业公司（如，JSC GTLK、SOGAZ、 PJSC联合飞机制造公司和 JSC联合造船公司）等。【13】

2. 行业与部门制裁

（1）金融制裁

欧盟对俄罗斯采取的金融制裁手段也主要规定在833条例中，具体措施包括：a.禁止俄罗斯的主要银行使用SWIFT系统.自2022年3月12日起，Bank Otkritie、Novikombank、Promsvyazbank、Bank Rossiya、Sovcombank、Vnesheconombank (VEB)、VTB Bank等七家银行及其附属机构被禁止使用总部设在欧盟成员国比利时境内的SWIFT系统，这七家银行的业务覆盖了俄罗斯大部分的银行金融服务，但俄罗斯两家承担油气出口金融服务的银行，即Sberbank（俄罗斯联邦储蓄银行）和Gazprombank（俄罗斯天然气工业银行）并未被欧盟移出SWIFT系统。b.禁止俄罗斯央行外汇储备金的交易。在欧盟成员国范围内，所有与俄罗斯中央银行之间外汇储备金和资产管理有关的交易，包括与代表俄罗斯中央银行或按俄罗斯中央银行指示行事的任何法人、实体或机构（如俄罗斯国家财富基金）的交易均被禁止。该项措施实质上起到了冻结俄罗斯国家外汇储备的效果。c.对俄罗斯全体自然人、法人采取的金融限制措施。根据833条例，在欧盟成员国范围内针对俄罗斯全体自然人、法人的金融限制措施主要包括：禁止为涉及俄罗斯的贸易或投资提供公共融资或财务援助，禁止向俄罗斯自然人或法人出售欧元纸币、销售欧元计价的可转让证券或基金、提供信用评级服务和信托服务，禁止俄罗斯法人、实体或机构以及不拥有欧盟居留权的俄罗斯国民和居民（居住在俄罗斯的其他国家的自然人）在欧盟单一信贷机构存款总额超过10万欧元。d.禁止与俄罗斯特定国有机构的交易。欧盟的个人和实体被禁止与欧盟认定的俄罗斯公共控制（public controlled）的公司，或超过50%公共所有权（public ownership）的公司，或俄罗斯政府、俄罗斯中央银行有权参与利润分配的公司，直接或间接地进行任何交易，包括获得贷款、投资等等，也不得与这些公司拥有50%以上财产权益的关联公司或者这些公司的代理机构进行交易。目前欧盟已经认定的公司包括俄罗斯联合航空制造公司（UNITED AIRCRAFT CORPORATION）、俄罗斯联合船舶制造公司（UNITED SHIPBUILDING CORPORATION）、俄罗斯石油公司（ROSNEFT）等涵盖航空、造船、石油开采、军用及两用物资进出口领域的十二家俄罗斯重要企业，该名单不排除还会进一步扩大。目前，这些公司中的一些实际控制人同时也被欧盟列入了269条例的特定个人制裁名单。【14】

（2）贸易制裁

根据833条例，欧盟对俄罗斯采取的贸易限制措施包括欧盟出口物品和技术的管制措施以及欧盟从俄罗斯进口物品的限制措施。出口管制的范围不仅包括禁止销售、供应和转移，也包括禁止提供中介服务、技术服务，以及禁止提供融资（包括担保、保险）或财务援助。如果欧盟出口商没有履行尽职调查义务，导致产品和技术从欧盟出口至第三国后又转口至俄罗斯，将会被视为规避制裁。

其中，欧盟在833条例中规定了针对俄罗斯的军用物资和军民两用物项出口管制措施。2022年俄乌冲突爆发后欧盟对条例进行了修订，修订后的条例扩大了军民两用物项禁止出口对象的范围，从此前的俄罗斯军事部门和特定机构，扩大到俄罗斯所有的自然人或法人。同时，833条例还将出口管制范围扩大到了“可能有助于俄罗斯的军事和技术的增强，或国防和安全发展”的物项（“战略物项”），条例详尽地列明了具体范围，包括电子、计算机、通讯、信息安全、传感器和雷达、航空、航天、海洋装备等类的物品和技术。

除军用、军民两用和战略物项外，833条例还针对俄罗斯重点行业实施了特定物资和技术的出口管制，主要涉及石油和天然气行业（侧重于精炼领域，如管道、钻探设备、精炼技术等）、航空航天行业（侧重于制造领域）、海洋设备制造行业（侧重于特种船舶、海洋精密设备制造领域）等等。

（3）能源制裁

在欧盟看来．俄罗斯之所以能够继续发动对乌克兰的特别军事行动．最重要的原因是能够持续获得军事行动所需要的资金。而俄罗斯获取资金的最有效和最直接的途径是能源出口。因此，欧盟认为，最有效和最直接的制裁手段是能源制裁，即全面禁止俄罗斯石油、天然欧盟对俄罗斯的打压是全方位的，对俄罗气、煤炭等及其相关产品的出口。能源制裁措施主要包括：一是通过法律禁止与特定的为战争提供资金的俄罗斯能源公司做生意。例如，欧盟禁止与俄罗斯天然气工业股份公司俄罗斯石油公司进行交易。二是禁止向俄罗斯出售、供应、转让或出口特定的炼油产品和技术，并将对相关服务的提供实施限制。三是禁止进口来自俄罗斯的能源。【15】

PART 四、国际对俄制裁政策对中国的启发

（一）金融制度层面，加强体系建设，构筑防御金融制裁的制度“防波堤”。

纵观各国（地区）对于俄罗斯的制裁，金融经济制裁均是重要制裁手段。面对国际政治经济格局的复杂变化，俄罗斯所遭受的制裁凸显了加强国家金融体系和经济韧性的紧迫性。对中国而言，这不仅是一个警示，也是加强体系建设、构筑防御金融制裁制度“防波堤”的契机。中国应进一步深化金融改革，完善跨境资金流动监管，增强金融市场的稳定性和抗风险能力。通过建立和完善多层次的金融市场体系，提高金融服务实体经济的能力，同时加强国际合作，推动多边贸易和投资协议，以减少对单一经济体、单一供应链的依赖。此外，中国还需要加强宏观审慎管理，提升金融监管的透明度和有效性，确保金融体系的健康和可持续发展。通过这些措施，中国可以在全球化的经济环境中保持自身的稳定发展，有效抵御外部金融制裁的潜在影响，维护国家经济安全和长远利益。

（二）法律层面，构建反制裁机制，为维护我国经济安全与国家利益提供法律和制度的支撑。

完善我国反制裁法律体系和国内法域外适用规则，应当明确我国遵守《联合国宪章》及各项生效国际法文件的立场，在秉承开放与合作宗旨的前提下，开展我国的反制裁行动。俄罗斯的经验表明，当一国在不断拓宽开放领域并积极开展与更多国家的紧密协作时，来自另一国家单边经济制裁的效果只能在合作不断深化的进程中被削弱。目前，我国的反制裁法律体系已初步形成，但还有大量内容需要进一步细化和明确。首先，需建立反制措施合法性审查制度。我国反制裁法律的授权性条款较多，为了保证反制措施不违反国际条约义务，应当在行政部门确定具体措施之前进行国际法合法性审查。其次，应当以法条的形式严格明确反制裁措施的对等性原则，行政机关在采取制措施时须注意限度，以改变美国经济制裁政策作为目标和衡量标准。再次，应完善反制裁法律体系与其他相关部门法之间的衔接与协调，明确我国《民事诉讼法》的域外管辖权规则，增加长臂管辖的相关条款，为我国法院管辖涉外案件创造条件。【16】

（三）企业合规层面，加强系统性的合规培训及制度建立。

首先，落实合规风险的尽职调查。企业要高度重视对制裁名单的持续监控，并根据美国、欧盟等出口管制等相关法规对客户进行背景调查，对自身出口产品进行甄别与筛查。以美国为例，一方面，关注交易对象是否被列入SDN等制裁清单，另一方面，识别自己的出口产品是否包含美国成分，包括生产链中产品原料、生产设备、工艺流程以及最终产品各个环节。这决定了产品的出口是否需要申请美国许可。其次，关注交易合同的风险条款。交易过程中，企业需注意国际物流运输的风险问题，关注货运的全周期监控与调查，避免运输至第三国时被当地执法机构扣留货品。同时需密切关注SWIFT的动向，谨慎选取结算银行以及结算货币，避免通过被排除在外的银行进行结算，造成资金损失。企业还可以在合同中提前约定不可抗力或意外事件的相关条款。最后，加强合规培训和教育。单边经济制裁政策具有即时性。企业应对员工进行有针对性的合规培训，及时传达防范制裁风险合规政策及企业规章。通过持续的交流与引导，使员工了解合规风险的应对问题，潜移默化地将合规的理念渗透到企业内部，并在企业中形成合规文化。

（四）加快科技自主创新，构建突破“卡脖子”技术新体制，提升产业链供应链韧性，是抵抗他国制裁的硬道理。

加大核心技术的研发投入，不断提升自主创新实力，降低对外依存度，不断打破垄断霸权，力争在各个关键领域实现自主可控、提升国际话语权，以此在对外贸易中获得更为公平的对待。同时，面对全球产业链的升级和重构，要多元化应对产业链调整冲击，做到基础设施建设和高技术产业升级双管齐下。加快推动中国产业链和供应链升级，打造更加完整的产业链分工体系，提升在全球价值链中的地位，增强应对供应链制裁冲击时的底气和变通能力。

【注释】

【1】《美对俄经济制裁的法律机制、措施分析及启示》，舒雄，中国外汇2022年13期

【2】 《美国主要制裁和贸易限制清单》，Aaron, Meg，金杜研究院

【3】 https://www.mofo.com/resources/insights/2022-sanctions-year-in-review-chinese

【4】《美国主要制裁和贸易限制清单》，Aaron, Meg，金杜研究院

【5】https://www.bis.doc.gov/index.php/policy-guidance/lists-of-parties-of-concern/entity-list

【6】《环球贸易与海关 | 2022年美国经济制裁年度观察》王克友，苏坦，环球律师事务所

【7】https://www.mofo.com/resources/insights/2022-sanctions-year-in-review-chinese

【8】具体修正案内容可见

https://www.gov.uk/government/publications/russia-sanctions-guidance/russia-sanctions-guidance#how-will-these-sanctions-measures-be-enforced

【9】 《英国金融制裁监管体制及执法特点研究——以渣打银行亿元罚单为切入》，苏如飞，吉林金融研究，2020年7期

【10】DBT官方网站

https://www.gov.uk/guidance/current-arms-embargoes-and-other-restrictions

【11】《一文看懂欧盟对俄制裁措施及其对中国企业的影响》，景云峰，James Schütze

【12】《未雨绸缪：从欧盟对俄制裁的新特点谈谈对中企的风险警示（上）》，马艳晖，刘宣池

【13】《2022年度制裁回顾——第二期：俄罗斯》

https://www.mofo.com/resources/insights/2022-sanctions-year-in-review-chinese

【14】《未雨绸缪：从欧盟对俄制裁的新特点谈谈对中企的风险警示（上）》，马艳晖，刘宣池

【15】《俄乌冲突后的欧盟制裁及其影响》，赵长峰，云梦学刊，2023年2期

【16】《美国对俄罗斯经济制裁的法律分析及启示》，周芳宇，周跃雪，邵阳学院学报（社会科学版）2023年2期

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