作者 | 夏晨斌 厦门大学法学博士、耀时跨境合规研究院首席研究员
审定 | 张晓宇 耀时律师事务所、耀时跨境合规研究院负责人
摘要：
加拿大1985年《投资加拿大法》（Investment Canada Act，简称ICA）经2009年修订创设国家安全审查机制，又在2022年至2024年间经《国家安全审查现代化法案》（C-34）完成近十五年来规模最大的一次更新，对包括中国企业在内的外国投资者形成了一套无金额门槛、启动任意性较强、理由不公开、可命令剥离的国家安全审查体系。然而，实践中即便企业按照法定程序申报、主动调整交易结构、与加方监管机构保持沟通，仍可能收到审查通知乃至剥离命令。合规动作与投资安全之间，存在明显落差。为厘清赴加投资的国家安全审查风险，本文从管辖连接点、程序透明度、政策执行、承诺与执行偏差四个维度拆解ICA国家安全审查的结构性风险，并提出中资企业赴加投资的合规建议。需要预先说明的是，文中案件细节以各公司公告及官方声明为准，部分案件司法程序仍在进行，最终结果应以法院及官方正式文件为准。涉及“受中国政府影响”等表述，属加方个案认定范畴。文中标注的媒体或律所转述口径，不代表官方立场。本文不构成正式法律意见。
一、引言
加拿大是全球主要矿产国之一，锂、镍、钴、铜、稀土等资源禀赋突出，也是我国企业境外矿业投资的重要目的地。此外，TikTok、海康威视、比亚迪等中资企业近年来也不断拓展在加数字技术、新兴制造等业务领域。然而，随着贸易保护主义抬头，近年来加拿大也不断收紧国家安全审查力度，国家安全审查风险持续攀升。事实上，国家安全审查制度并非近年来才有，其源头可追溯至2009年。然而，在过去很长一段时间里，国家安全审查条款并未被充分激活。随着2024年C-34部长扩权、临时条件、承诺结案等条款生效，以及2025年《国家安全审查指南》将经济安全因素纳入审查，这项制度才真正被全面激活。与此同时，企业合规换不来法律安宁的情况也日益频繁。例如，华联控股在收购阿根廷Arizaro锂盐湖项目的过程中，其尽管已先后签订了修订协议、延期协议，并主动调整交割条件，但仍于2026年8月收到加拿大创新、科学和经济发展部（ISED）关于可能启动进一步审查的通知，并于9月收到正式的进一步审查通知。无独有偶，早在2022年，三家中国锂企也曾在勘探阶段，被加方要求剥离其对相关加拿大上市公司的投资。可见国家安全审查制度，已从“程序性合规工具”演变为一项“政策性干预工具”，其启动逻辑、审查标准与执行后果，均已超出企业通过常规法律准备所能预判和控制的范畴。
二、法律依据与关键规范
国家安全审查制度的法律根基来自于ICA，相关规定位于该法第四部分之一（Part IV.1）。该制度于2009年入法，后经2024年修订，形成现行框架。
（一）第25.1条：国家安全审查的适用范围
1. 条文原文与译文
This Part applies in respect of an investment, implemented or proposed, by a non-Canadian (a) to establish a new Canadian business; (b) to acquire control of a Canadian business in any manner described in subsection 28(1); or (c) to acquire, in whole or in part, or to establish an entity carrying on all or any part of its operations in Canada if the entity has (i) a place of operations in Canada, (ii) an individual or individuals in Canada who are employed or self-employed in connection with the entity’s operations, or (iii) assets in Canada used in carrying on the entity’s operations.
本部分适用于非加拿大实体实施或拟实施的投资：（a）设立新的加拿大企业；（b）以第28(1)条所述的任何方式取得加拿大企业的控制权；或（c）取得（全部或部分）或设立在加拿大开展全部或部分运营的实体，且该实体在加拿大拥有：（1）经营场所；（2）一名或多名在加拿大受雇或自雇并与其运营相关的个人；或（3）用于其运营的加拿大境内资产。
2. 条文解读
第25.1(c)条是整套制度最值得注意的管辖权连接点条款。该条不要求赴加投资实体取得目标实体控制权，也不要求目标实体的资产主要位于加拿大，只要目标实体在加拿大具备经营场所、雇员、资产三者之一，无论比例大小，都可能落入审查范围。例如，2022年1月至4月，盛新锂能通过全资香港子公司盛泽国际，认购智利锂业股份，累计投资3455.39万加元（约合人民币1.76亿元）。投资完成后，盛泽国际持股19.35%。然而，2022年11月2日，加拿大ISED依据ICA，以国家安全为由，要求中矿资源、盛新锂能、藏格矿业三家中企剥离其在加的相关关键矿产投资。原因在于，智利锂业虽然主要矿产资源项目均位于南美地区，但其是一家根据加拿大法律注册成立的公司，在加拿大有办公场所与雇员。
（二）第25.2条与第25.3条：通知、进一步审查与部长处置
1. 条文原文与译文
25.2 (1) If the Minister has reasonable grounds to believe that an investment by a non-Canadian could be injurious to national security, the Minister may, within the prescribed period, send to the non-Canadian a notice that an order for the review of the investment may be made under subsection 25.3(1). (2) If a non-Canadian has not implemented a proposed investment when they receive a notice under subsection (1), they shall not implement the investment unless they receive (a) a notice under subsection (4); (b) a notice under paragraph 25.3(6)(b) or (c); or (c) a copy of an order made under section 25.4 authorizing the investment to be implemented.
第25.2条（1），若部长有合理理由相信非加拿大实体的投资可能损害国家安全，部长可在规定期限内向该非加拿大实体发出通知，告知其将依据第25.3(1)条作出审查令。（2）非加拿大人收到第(1)款通知时尚未实施拟议投资的，不得实施该投资，除非其收到第(4)款通知、收到第25.3(6)(b)或(c)项通知，或收到第25.4条授权其实施投资的命令副本。
2. 条文原文与译文
25.3(6)The Minister shall, within the prescribed period, (a) after consultation with the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness, refer the investment under review to the Governor in Council, together with a report of the Minister’s findings and recommendations on the review, …; (b) after consultation with the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness, send to the non-Canadian a notice indicating that consideration of the investment is complete, if the Minister is satisfied that the investment would not be injurious to national security; or (c) send to the non-Canadian a notice indicating that consideration of the investment is complete, if the Minister is satisfied, with the concurrence of the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness, that the investment would not be injurious to national security because of the undertakings that are given to His Majesty in right of Canada.
第25.3条（6），部长应在规定期限内：（a）在与公共安全及应急准备部长磋商后，若确信投资将损害国家安全，或依据可得信息无法判断投资是否损害国家安全，将审查中的投资情况连同审查报告提交总督会同枢密院审议；（b）在与该部长磋商后，若确信投资不会损害国家安全，可以向非加拿大实体发出审查完毕通知；或（c）若在公共安全及应急准备部长同意下，确信因投资者已作出承诺且不会损害国家安全，可向非加拿大实体发出审查完毕通知。
3. 条文解读
该条设计了承诺机制与审查完毕通知机制，赋予部长在国家安全审查中灵活处理的权力。承诺机制允许投资者通过主动提出具有法律约束力的条件，从而消除国家安全顾虑，避免投资被禁止或附加更严格的条件。但是，承诺机制并非无条件适用，其有效性取决于承诺内容是否足以消除国家安全风险，且须经公共安全及应急准备部长的认可，这无疑给投资者增加了承诺谈判的不确定性以及磋商成本。
（三）第25.4条：总督会同枢密院的处置权力
1. 条文原文与译文
On the referral of an investment under paragraph 25.3(6)(a) or subsection 25.3(7), the Governor in Council may, by order, within the prescribed period, take any measures in respect of the investment that he or she considers advisable to protect national security, including (a) directing the non-Canadian not to implement the investment; (b) authorizing the non-Canadian to make the investment on the terms and conditions contained in the order; or (c) requiring the non-Canadian to divest themselves of control of the Canadian business or of their investment in the entity.
依第25.3(6)(a)项或第25.3(7)条提交投资后，总督会同枢密院可在规定期限内，以命令形式采取以下措施：（a）指示非加拿大人不得实施投资；（b）授权非加拿大人按命令载明的条款和条件实施投资；或（c）要求非加拿大人剥离其对加拿大企业的控制权或其在该实体中的投资。
2. 条文解读
枢密院终局命令有三种形态，分别是：第25.4(1)(a)项不实施令（禁止实施）、(b)项附条件实施令（允许实施但附加条款）、(c)项剥离令（要求退出）。命令形态不同，企业的合规应对与救济路径亦有差异。实务上一般认为，三种命令形态的适用逻辑，取决于投资对国家安全的威胁程度及可补救性。若威胁尚未发生且可通过禁止实施予以阻断，则适用不实施令；若威胁可通过附加条件加以控制，则适用附条件实施令；若投资已实施且威胁难以消除，则适用剥离令。
三、国家安全审查制度的系统性风险
1. 管辖连接点宽泛，认定标准不透明
第25.1(c)条以“在加有经营场所、雇员或资产”作为法律连接点，使得该机制管辖门槛极低。从实践来看，一处在加的小型办公场所、一名加拿大雇员或者一份在加用于经验的资产，都可能构成该制度的管辖权依据。更值得注意的是其具有一定的域外适用效力，可以作为国家安全审查制度“长臂管辖”的依据。例如，2026年华联控股收购的Argentum公司注册于阿根廷，资产也主要位于阿根廷，仅因卖方系加拿大上市公司，交易即被ISED条发起审查。从过往案例来看，加方主张的管辖边界正持续扩张。此外，由于审查理由依据第36条可以不予公开，企业既难以预判何种连接点会触发审查，也难以在审查启动后获得针对性解释。
2. 程序不确定性高，审查时限与交易周期错配
国家安全审查不设申报门槛与安全港条款，部长可以依据第25.3(7)条与投资者协商延长审查期限。据加拿大官方年报统计，在2024至2025财年，共有30起延长审查案例，其中16起进入第25.3条审查，延长审查期间平均达155天，审查期限较长。同样以华联控股案为例，自2025年12月22日该公司董事会通过收购预案后，公司先后签订了修订协议、延期协议，并将交割截止日推至2026年10月20日。2026年9月29日该公司收到加方审查通知后，交易时间表再次调整，截止日延至2026年12月22日，并允许卖方就替代交易接触第三方。可见，审查程序与交割期限之间存在“时间赛跑”，且该“时间赛跑”已成为对加投资最现实紧迫的商业风险之一。
3. 审查标准随政策动态扩张，合规动作无法获得确定结果
2021年3月，加政府将敏感个人信息、敏感技术与关键矿产纳入国家安全审查关注范围，并发布了31种关键矿产清单。2022年10月，加政府进一步收紧外国国有企业对关键矿产领域的投资，外国国企参与投资即可能构成“可能损害国家安全”的合理理由。2024年7月，加方再次声明，重要关键矿产矿企的收购仅在极特殊情况下才可能认定为净收益。2025年2月，加方发布涵盖11个技术领域的敏感技术清单。2025年3月，加方更新《国家安全审查指南》，将“经济安全”明确列为独立审查因素。国家安全审查制度的政策导向性，使得企业即便完整履行申报与配合义务，也可能无法获得确定性结果。
4. 承诺与执行机制构成隐性门槛，中资企业被审查密度高
C-34赋予部长以承诺结案的权力后，“附承诺放行”得以常态化。官方年报显示，2024至2025财年16起进一步审查案件中，有6起以承诺放行方式结案。但承诺的内容与谈判标准均未公开，企业只能参照个案揣测承诺的合理边界。同时，从近年来国家安全审查适用国别情况来看，中资企业正成为该项审查的重点关照对象。据加拿大官方年报统计，在2024至2025财年，依据第25.3条开展的16起国家安全审查中，涉及中国投资者的案件为11起，占比约68.8%，远超其他国家投资者。
四、面向中资企业的合规启示
（一）宏观层面合规建议
1. 区分国家安全审查与净收益审查。净收益审查有金额门槛、须主动申报、决定附理由告知申请人。国家安全审查无金额门槛、启动任意性较强、理由不公开、附承诺放行与剥离令并存。两类程序的法律依据、启动条件与应对策略完全不同，混淆二者会导致合规资源配置的根本性偏差。
2. 了解枢密院终局命令的三种形态。第25.4(1)(a)项不实施令（禁止实施）、(b)项附条件实施令（允许实施但附加条款）、(c)项剥离令（要求退出）。命令形态不同，企业的合规应对与救济路径亦有差异。
3. 了解C-34的生效范围。C-34首批生效的条款以部长扩权、临时条件、承诺放行等为主。敏感行业交易前强制申报等配套条款尚未生效。但企业如涉及敏感行业交易，可提前按相应条款要求准备合规体系。
（二）微观层面合规建议
1. 交易架构阶段提前做好涉加拿大连接点筛查。在交易架构搭建阶段，即便标的资产全部位于第三国，只要交易对象、目标公司或其关联实体在加拿大存在注册地、办公场所、雇员、资产或上市地位，即应评估该交易落入第25.1（C）条的可能。交易前置尽调应将管辖风险纳入定价与交割条件设计中来。
2. 程序层面主动申报、尽早接触。对存在国安风险因素的投资，主动申报与提前沟通可以一定程度争取程序主动权。同时企业应做好45日通知期与延长审查的时间预算，在交易文件中设置弹性交割条款，防止因审查超期导致交易失败。
3. 为承诺谈判预留空间。附承诺放行已成为重要结案方式。企业宜在交易前就“可接受承诺清单”形成预案，避免审查阶段仓促让步，或无法达成谈判效果。
4. 剥离与撤资场景严守程序要求。若收到剥离令，企业应在法定期限内完成剥离并履行报告义务，避免因程序瑕疵引发后续处罚。同时，剥离过程中的交易对手选择、定价与过渡安排亦需提前规划，确保剥离方案在合规框架内平稳落地。
5. 做好母国程序与东道国程序统筹。中国境内ODI审批与加方国家安全审查均需要较长周期，企业应将境内外审批时间线并联管理，预留足够时间冗余。
6. 做好救济与争议解决准备。对明显缺乏依据的命令，可申请启动司法审查并暂缓执行。同时持续跟踪C-34剩余条款与配套条例的立法动态，提前按新规调整合规体系，并关注中加双边经贸安排对投资环境带来的持续影响。
五、结语
ICA国家安全审查机制已从个案工具，演变为一项适用范围广、启动门槛低的常态化制度。其具有的审查范围广、自由裁量宽与程序透明度低等特征已使企业难以在交易前形成稳定的合规预期。面对日趋收紧的审查环境，理性的应对之道并非回避加拿大市场，而是在充分认知规则边界的基础上，将合规审查嵌入投资决策全流程，以制度化的风险管理对冲个案层面的不确定性。对有意赴加投资的中资企业而言，不仅要按要求做好纸面合规，更要在交易架构、程序管理、承诺预案与救济准备四个层面同时发力，把法律程序上的“确定性”转化为商业意义上的“可控性”。
